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基改作物的美歐大戰:實質等同vs.潛在差異

2009-3-09 20:47 作者:倪世傑

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■倪世傑


上週我們提到,美國和歐盟在面對基因改造作物時,分別採取「實質等同性」(substantial equivalence)原則與「潛在差異」(potential difference)原則,究竟這兩種原則有何不同?


在美國,認為基因改造作物與一般種植作物無異,這意味著,打從一開始基因改造作物便納入美國既存的農產品種植規範架構,毋須對基改作物另行規範。至於歐盟,則是將基改作物視為一項新科技的實際運用,不僅需要「審慎的釋出」(deliberate release),在種植、食用與飼料用都必須更為審慎。過去認為歐盟較支持「預防原則」(precautionary principle),這是以往環保運動開展的概念:除非科技不會對生物圈的生命或健康造成危害,不然就應拒絕使用。德國的廢核政策便是據此而來。


1980年代是一個重要的分水嶺,在之前西歐國家反而是採取較為風險評估的立場,對科技發展抱持較正面的態度,美國反而具有一定程度的預防原則。


1980年代中期,根據食品、農作物與環境管理的分工,確定了美國內閣相關各部門的權責,食品與藥物管理局(Food and Drug Administration)主管食品安全,環境保護署(Environmental Protection Agency)主管農作物是否含有超量的農藥,農業部(United States Department of Agriculture)主管與農產品物種實驗相關事宜,並由農業部統合其他兩個機構。因此,農業部成為與開發基改食品的生技企業接頭的政府單位,只要生技企業證明其產品對人體無害,便可以比照一般農產品種植並上市。上述的「實質等同性」原則後來被經合組織(OECD)、聯合國糧農組織(FAO)以及世界衛生組織(WHO)所接受。


一開始西歐國家也對實質等同性抱持同意的態度。1990年,歐共體就頒佈了90/220 EEC號指令,其內容是「審慎向環境中釋放轉基因生物」(deliberate release into the environment of genetically modified organisms),就是在任何在缺少化學或生物防護措施的情況下,審慎地將轉基因生物引入環境,使之能夠與普通大眾和環境接觸。2001年歐盟公佈2001/18 EC號指令,明確地採用了「預防原則」,審慎釋放的範圍可分為兩大類:實驗用以及包括栽種與進口的商業使用。指令要求轉基改產品必須載有「本產品含有基改成分」的標示,根據這項指令的要求,歐盟現在產品中轉基因成份低於0.9%的可以不需標識,正式標誌出「潛在差異」的原則。


預防原則的精神是否是西歐國家固有的政策?答案恐怕是否定的。除了1980年代中期對基改作物的態度仍是實質等同外,像是石油含鉛、狂牛症、輸血等問題上,美國要比歐盟更秉持預防原則,但歐盟則是在牛肉中的賀爾蒙含量、基改作物、藥品測試等問題上比美國要注重預防原則。


問題是,為何歐盟要在基改作物的議題上採取預防原則?美國杜克大學法學、環境政策教授溫拿(Jonathan B. Wiener)與歐盟官員羅傑斯(Michael Rogers)認為,有以下幾個原因:一、歐洲的消費者比起美國的消費者對基改作物抱持更疑惑的態度,認為基改作物在未來造成的影響是不明確的,對政府的信任程度也未如美國民眾來得高;二、歐洲的環保團體與環境議題相關的政黨,活動力與密度都比美國來得高;三、歐盟將預防原則當成一種農產品保護主義,阻擋其它國家的農產品輸入。無獨有偶的,美國盡力弱化預防原則,也是為了增加自家農產品的輸出。


預防原則在基改作物上的強弱程度,無疑說明了歐盟與美國在這項議題所反應的不同價值主張。已故的斯特蘭奇(Susan Strange)教授認為,國家在制定政策時都必須考量其價值排序,從美國的政策來看,它較重視財富與選擇的自由,歐盟則較重視安全與公正的價值。然而,維繫安全與公正,需要民眾的反思與民主的草根實踐,這恰恰是台灣所欠缺的,也難怪成為美國基改食品的輸出地。美國在台協會台北辦事處長(AIT)楊甦棣已經表示,未來幾個月內將繼續推動美國牛肉開放進口與美國藥品合理定價議題,台北當局在面對台灣人民健康時究竟會秉持何種價值,是民眾健康與食品安全優先?還是尊重美國農民與台灣倪肉進口的財富?甚至是台灣消費者選擇的自由?我們拭目以待。(政治大學政治所博士生)