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如果政院版自治法通過之後 上

2011-5-19 19:51 作者:台灣原住民族部落行動聯盟

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■台灣原住民族部落行動聯盟
編按:本文由台灣原住民族部落行動聯盟提供,主要針對政院版自治法草案通過之後,對於原住民族權益限縮部份進行解讀,歡迎各界針對這些議題提出見解,並參與討論。

政院版自治法對原住民族自治區的定義是:指政府為辦理原住民族地區內之原住民族自治事項,所設置具公法人地位之民族自治團體。為什麼與地方制度法對地方自治團體(是由地方人民所組成)的定義不同呢?

這是由政府設置的派出機關,雖有其名,卻無其實,已經不是自治團體了。真正的原住民族自治團體,當然是由原住民族依自己的方式所組織,來行使其權利的團體。

政府如果真要推動原住民族自治,就應先依據原住民族基本法第五條規定,編列預算,大力推動,尊重原住民族以自主的方式組織具代表性的自治機構,承認其具行使基本法權利,具民族平等地位的自治實體。

顯然,政府不想推動真正的原住民族自治,所以立法來限制,要原住民依照政府的方式來做,架空原基法,以自治之名剝奪自治之實。

教育權被架空

政院版自治法不但架空了原住民族基本法,看來連原住民族教育法也跟著陪葬。這是在未實施原住民族自治的情況下,原住民流浪教師運用原基法所賦予原住民族在教育上的地位,搭配要求落實原教法,以爭取原住民教師權及受教權,所始料未及的事。

面對近年來原住民族籍教師在原住民學校中的比例急遽下跌的情勢,且此趨勢持續還未探底,這當然會對原住民孩子們未來的認同、成長與發展有非常重大的影響。原住民教育界及關心此事態的有識之士莫不憂心忡忡,近來還組織原住民流浪教師團體,盼望展開有效的行動來加以改善。

其實,《原住民族教育法》有一些規定即著眼於此,例如第25條規定:原住民族中、小學、原住民教育班及原住民重點學校之專任教師甄選,應優先聘任原住民各族教師。主任、校長,應優先遴選原住民各族群中已具主任、校長資格者擔任。然而,該法許多規定並未落實。
未落實的原因,來自中央與地方政府教育主管機關聯手排除,中央在制定相關甄選辦法時,扭曲優先為優惠加分,而擁有辦理國民教育之權,包括人事權的地方政府,就更不在乎原住民族教育法的規定實指為何了。

當原住民族自治開始倡議之後,從教育的自治著手,讓原住民族教育權在中央與地方都受制於人的窘境得以解除,成為對原住民族教育前途關心者的一個期盼。然而,行政院版原住民族自治法將教育自治侷限在非學校、文化性教育的部份,沒有真正的教育權,讓這樣的期盼完全落空。

更糟的是,原本中央與地方政府明顯違反原教法的情況,原住民還是可以依法大聲訴求的,但是,政院版原住民族自治法,明文將原住民族教育權切割限縮,沒有一般學校教育之權,就是在體制上確認原住民族只能管體制外的民族教育文化,原住民已無立場訴求原教法的落實方式,因為這不是原住民族自治權限,是確定要受制於人了。

自治法誰說了算?

很多原住民族人覺得,既然是要自治,為什麼都是政府說了算?

原住民族基本法第30條第1項規定,政府處理原住民族事務、制定法律等,應尊重原住民族之傳統習慣規範、語言、文化及價值觀。聯合國原住民族權利宣言第19條也明文,國家在通過及落實可能影響原住民族的立法或行政措施前,應以善意諮詢相關原住民族並與其合作,並透過原住民族自己的代表機構,取得其自由意志與資訊完整下的事前同意。

基本法其他規定也肯認此原則,例如第23條規定,政府應尊重原住民族選擇生活方式、習俗、服飾、社會經濟組織型態、資源利用方式、土地擁有利用與管理模式之權利。

自治法草案本身為影響原住民族重大的國家法律,其草擬與制定過程也屬於「政府處理原住民族事務」的一環,當然適用上開基本法與聯合國原住民族權利宣言規定,而必須對原住民族公開資訊並對等協商、合作完成。由於原住民族自治是一種動態的發展過程,本不待自治法立法即得逐步實踐,例如基本法第5條第1項規定,國家應提供充分資源,每年寬列預算協助原住民族自治發展。

此類協助民族自治發展事務的行政措施,對於支持各民族依其個別社會條件逐步落實自治十分關鍵,同樣必須尊重原住民族傳統習慣規範、諮詢民族意見、提供完整資訊,並由各該民族同意施行。

現在他們倒過來說,要立法才能自治,然後完全不顧原住民族意願,不尊重其民族意願自主的,在傳統慣習中的運作表達方式,片面制定「自治法」,高度限縮權利,並以一套高度監控的程序規範約束,才得以成立「自治區」來取得行使權利的資格。

因此目前原住民族基本法保護傘下守護鄉土的自主作為,以及依民族意願習慣,特別是部落的關鍵角色,行使權利的資格全被否定剝奪。原住民族基本法形同作廢,這同時也否定了包括司馬庫斯、山美達那伊谷等許多原住民族部落,守護鄉土的權能及所付出的努力。

很清楚,這當然不是實在的自治法, 它的目的就是要來窒制真正的自治!所以現在已不是這部自治法不夠好,有沒有達到基本要求的問題而已,而是有了它更糟,它要奪去過去原住民及關心原住民的仗義之士所奮鬥的成果,我們怎能讓這樣的情況發生?

試辦也應刪除的條文

行政院版原住民族自治法草案有一些條文在法理上有問題,包括第21條第2項、第24條第3項,以及第68條第1項,即使是試辦也應該要刪除。這些為了徹底壓抑、監控原住民族自治的條文,均涉及無限制擴張行政裁量權,極其不妥。

政院版第21條第2項規定,原住民只能為了傳統文化、祭儀或自用的非營利目的,使用原住民族土地自然資源,這是行使原基法第19條個人採集權及其目的限制,但政院版規定卻擴大限制範疇,又加上必須符合野生動物保育法、森林法、礦業法、土石採取法、水利法、溫泉法、文化資產保存法及國家公園法的規定。

意味著原基法所肯認的自然資源管理使用規範的權利被剝奪,這又是一種架空原住民族基本法的手法。這裡形成一個逆向法律邏輯,原本原基法規定,法令應依基本法原則修正、甚至廢止,現在這些可能會侵犯原住民族權利的法律,企圖倒過來,透過自治法來取得不必修改的正當性。

出現喧賓奪主情況,原本這些法律與原住民族於其區域內行使權利相抵觸時,應以原基法為尊,進行調整,讓雙方都可以接受,現在倒是要原住民以這些法律為尊,倒底是要以依基本法原則修正後的、還是未修正前的法律為準,令人困惑。這一部份的規定,徒增困擾爭議,實在沒有必要,應予刪除。

政院版第24條第3項規定有關原住民族自治區範圍內自然資源開發,規定「基於國家重要利益考量,報經行政院同意者,不受原住民族基本法規定應經原住民族同意之限制。」是絕對不可以接受的,因為如此一來,行政院如果認為核廢料場或是水庫建設是「國家重要利益」,只要行政院說了就算,這是極其嚴重的空白授權給行政部門侵犯原住民人權的惡法!

如果牽涉到「國家重要利益」,至少也應經國會2/3絕對多數同意才可以!此條不刪不改,這部法律無論如何改名字、限定時效,都得抗爭,反對到底!就算通過也不能被承認合憲。

政院版除了奪走大部份的自治權,窒息了原住民族的自主性外,居然對原住民族殘存的自治事項,還要再來監控掠奪。

該版第68條第1項規定:「自治區政府辦理民族自治事項違背憲法、法律或中央法規命令者,由中央業務主管機關報請行政院予以撤銷、變更、廢止或停止執行。」

中央業務主管機關如林務局、觀光局等土地自然資源主管機關,如果覺得原住民族「殘存」的自治事項,會礙到他們的話,可以制定法規命令,透過行政程序就可以把它廢掉!這是那門子法律?居然授權行政部門可以剝奪法定自治權限,這部政院版法案,簡直是肆無忌憚、為所欲為!原住民族權益被奪剩的,政府還要再奪,政院版第68條第1項無論如何都必須刪除。

政院版自治法把部落的關鍵角色解構掉,對達悟族想藉由土地逐漸回歸部落治理,以修復國家行政區劃、土地管理制度所帶來亂象的殷切盼望,可說是一大打擊。

原住民族自治的核心價值是原住民族依其民族意願來進行組織,來行使權利。其中,原住民族部落必定將扮演關鍵重要的角色,是原住民族自治與一般地方自治之間一個極大的分野,原住民族自治的基礎就在部落自治。

然而,政院版自治法比照「地方制度法」對自治區議會與政府如何組織,詳加規範,侵奪原住民族自主組織治理之自治權,同時,部落僅成為自治區政府視需要委託執行部分自治事項之受託單位,完全解構了部落在原住民族自治中的關鍵角色,這當然不符合原住民族的意願與習慣規範。

關於部落的自治組織,政院版自治法第6條規定部落應成立部落會議,由主管機關訂定其組織、職權、任務,並不恰當。而該版第7條所指「自治區政府委託部落」的事項,即使依照這個邏輯,依各民族傳統習慣規範與自治條例,很可能分別屬於部落自治事項、自治區政府委辦事項或者自治區政府委任事項,只需概括規定得委辦、委任或委託即可,不應規範其項目。
(下週續)

遠從花東來的邦查老人們,也一同在立法院外表達堅決反對政院版自治法的通過,監督著立法院協商過程。(圖文/台灣原住民族部落行動聯盟)